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活动专题
加强侨务行政是推进侨务工作的重要着力点
侨联网 发布于 2009-12-17
   加强侨务行政是推进侨务工作的重要着力点

                                                     乔卫

侨务工作是党和国家一项长期的战略性工作。在我国革命、建设和改革的各个历史时期,广大海外侨胞和归侨侨眷为中华民族的独立和解放,为中国的繁荣和发展,作出了重要贡献。在新的历史时期下,加强侨务行政有助于更好发挥海外侨胞和归侨侨眷的独特优势和巨大潜力,使这一民族的重要资源和宝贵财富在实现中华民族伟大复兴的历史进程中发挥更大的作用。

一、侨务行政是国家行政的有机组成部分

一般地说,侨务工作是指我国有关部门、党派、团体,为了实现党和国家在各个历史时期的战略目标和任务,以华侨、华人和归侨、侨眷为工作对象,所开展的各项活动的总称。

从公共管理学的视角看,侨务工作是国家针对海外侨胞和归侨侨眷的一项公共事务,这其中包括五个方面的含义:

1.侨务工作涉及国家公权力的使用,是国家意志的表现和执行。党和国家领导人高度重视侨务工作,亲自推动和开展侨务工作。各项侨务工作都有国家政策的支撑和国家财力、物力、人力的保障,国家还专门设立侨务工作部门协调推进侨务工作。

2.侨务工作是一项公共事务。这与许多公共事务不同,这项公共事务是国家层面的,是围绕着国家发展任务开展的,是一项国家事务。

3.侨务工作的本质也是提供公共服务,但公共服务的指向并不是以国内一般民众为对象的,而是特别指向海外侨胞和归侨侨眷这一特殊群体的。

4.侨务工作这项公共事务,同样具有公共责任。比如象依法维护海外侨胞和归侨侨眷这一特殊群体的合法权益,就是一项公共责任,而且是政府的责任。

5.侨务工作要为公共利益服务。在对海外侨胞和归侨侨眷提供公共服务的同时,侨务工作要为公共利益服务。从我国侨务工作的现实看,侨务工作为国家发展服务做出了重要贡献,有关资料显现:世界各国都有自己本国人民迁居海外,全世界也有30个国家设有侨务部门开展相关工作,但是,没有任何一个国家侨务工作得到如此高度的关注,且得到如此大的收效。

由于侨务工作是一项公共事务。因此,在侨务工作中就有一类工作是专属政府部门的,它不仅应该由政府部门完成,而且也只能由政府部门或由政府授权有关部门来完成。它是从公共政策、公共管理、工作体系、管理体制、保障机制等诸多方面来保证侨务工作的开展,推动国家侨务方针的落实。这一类工作,就是侨务行政。

从政府侨务部门现实开展的工作内容看,其工作可分为两大类:一类是与我国有关涉侨部门和单位共同开展的侨务工作,这类工作不属于侨务行政;另一类是专属政府侨务部门开展的侨务工作,这类工作是侨务行政。需要指出的是,侨务行政并不单指目前政府侨务部门所进行的侨务行政,而且也包括政府其他部门所进行的侨务行政。

侨务行政是指我国政府为保证国家侨务方针政策的实施,对我国有关部门、党派、团体,以华侨华人和归侨侨眷为工作对象,所开展的各项活动进行管理的行为。侨务行政是国家行政的有机组成部分。从当前侨务工作的现实状况看,侨务行政是侨务工作中亟需加强和创新的重要工作。

当然,强化侨务行政还要认真处理好行政手段与市场调节、政府推进与社会协同、中央政府工作与地方政府工作这三大关系,使侨务工作高效开展。

二、 侨务行政的主要内涵

(一)研究制定侨务政策

侨务工作是政治性、政策性很强的工作。侨务工作涉及面很广,且侨务工作对象群体很大,个体需求的差异性又很大。这要求侨务行政首先要根据时代的特点和工作对象的特殊性,研究制定细致而有针对性的侨务政策。从工作对象的不同角度看:

对归侨侨眷这一群体,要依法保护他们的合法权益,根据我党的“一视同仁,不得歧视,根据特点,适当照顾”的十六字方针,鼓励他们在本职岗位建功立业,积极发挥他们与海外有着广泛联系的优势,为全面建设小康社会作贡献。有两个突出问题还要认真加以研究,其一,归侨侨眷群体中有一部分生活状况比较困难,在他们当中有些是五六十年代,放弃了国外较好生活,抱着为国家服务的满腔热情,回国参加新中国建设的,几十年过去,由于国内发展和本人的客观因素,一些人生活比较困难,特别是当他们比较起那些在国外一直生活的人们,心里有些落差。对于困难的归侨侨眷这一群体,如何鼓励和引导他们发展起来或根据他们的特点给予适当的救济政策,以体现党和政府对他们的关怀。其二,归侨侨眷这一群体或在海外生活或具有“海外关系”,如何制定适当政策发挥其内在优势,共同参与到做海外同胞的工作中去。

对在国内生活、工作、投资、创业的海外侨胞群体,要依法保护他们的合法权益,特别是要保护他们投资创业的合法权益,帮助他们解决工作和生活中遇到的困难和问题,这其中,完善投资创业的软环境是一个难点。本人曾在《初析营造良好的侨商投资软环境》一文中分析过:投资软环境的改善能够成倍提高该地区的投资环境的总体水平。特别是由于华侨投资在动机上“与纯粹的外国投资不同,他们绝大多数是带着爱护和发展祖国的愿望来的”,因此,他们对软环境的要求更为强烈,国际投资理论研究提出了“文化共识”的概念,即投资方与受资方或受资地区在语言、习惯、伦理等文化背景方面存在共通的东西,能够相互理解适应而非排斥,“文化共识”显然会减少投资及生活过程中不必要的麻烦,使交易费用大大降低,投资得以顺利进行,一般说,侨商在中国文化背景上的优势是有助于其在中国发展的,这与“文化共识”有关。然而也必须看到,由于中国文化经过“文革”的破坏和改革开放的洗礼,现实的中国文化与侨商的文化背景存在差异,甚至这种差异不能导致实质的“文化共识”。这使得侨商投资软环境的建设更为突出。

对海外华侨群体,要保护华侨的正当合法权益,关心和扶持华侨的长期生存和发展,促进华侨团结互助,教育华侨遵守住在国法律,尊重当地社会、民族习俗,能与当地人民和睦相处,鼓励华侨发扬爱国爱乡优良传统,为促进祖国和住在国的发展以及友好合作发挥作用。我们如何提供与国家外交实力相当的领事协助与领事保护,如何帮助这一群体在住在国长期生存和发展,如何发挥这一群体优势为国家三大任务服务,这些都需要有恰当的政策给予保证和引导,特别是对于新一代华侨,他们与国内联系更为密切,文化背景更为相似,如何针对其特点更好地开展工作,另外,用何手段教育海外华侨遵纪守法,追求互利共赢,促进其与住在国人民真正和睦相处,都是需要认真研究的问题。

对海外华人群体,要关心他们的长期生存和发展,增进他们与我国的亲情乡谊与合作交流,鼓励他们融入当地主流社会,传承民族文化,为住在国发展及住在国与我国的友好合作发挥作用,外籍华人与华侨不同,但他们就象“嫁出去的女儿”,他们的族裔感情和他们与祖籍国的千丝万缕的联系是十分难得的,他们的后代也仍然希望了解和传承民族文化,是国家软实力的积极传播者。另外,由于华商已形成完整而庞大的海外商业网络,从他们对中国的特殊感情上看,从某种意义上说,华商企业也是中国民族企业的一部分。如何扶助华商企业以及如何借助华商网络,实施“走出去”战略,达到共赢,也是我们需要认真研究和筹划的问题。

细化下来还有很多具有特色的群体,也需要我们研究制定不同的政策。必须提出的是,正如毛泽东同志所说的“政策和策略是党的生命”一样,侨务政策的研究制定,是侨务行政最关键,最重要的环节,是侨务行政最基础的内涵。

(二)  协调组织侨务工作

侨务工作从对象来说,具有群体的庞大性和个体需求的差异性,而从工作主体来说,涉及范围广,且涉及部门多,应该说,涵盖了所有的政府部门和单位,严格地讲,我国政府的任何一个部门都有涉及侨务对象的工作,无非是有的部门涉及广、涉及深、涉及的是对象的群体。有的部门涉及窄、涉及浅、涉及的对象是个体。而我们有一点共识,这就是侨务工作是政治性、政策性很强的工作。因此,侨务行政的另一个重要内涵就是协调组织侨务工作,以保证侨务政策的落实。

侨务工作的协调与组织涉及4个层面:

1.国家机关有关部门开展侨务工作的协调与组织

这是一个“大侨务”的概念,或者说是“侨务工作社会化”的现实。既然讲,很难找出一个部门没有涉侨工作,而侨务工作又是政治性,政策性很强的工作,那么各部门开展侨务工作的协调与组织,以统一步骤,共同完成侨务工作的总任务,就是一个十分重要的工作。

侨务工作社会化曾经是困扰政府侨务部门多年的一个问题。早在改革开放初期,政府侨务部门面对庞大的侨务工作对象的急剧澎涨的侨务工作需求,感到力不从心,面对这种状况,当时的中央领导同志明确提出:“侨办搞工作,主要动员社会力量来搞”“做好侨务工作是全党的事情,光靠侨务部门的努力是不够的,要善于协助党政领导机关,动员组织各方团结协同开展工作”,“不解决好这个问题,恐怕再给侨务部门增加多少人也难以完全担当这一重任”。在中央领导同志亲自倡导下,各方面力量动员起来,根据各自的特点,共同推动侨务工作的开展。侨务工作社会化后,出现过一些问题,主要是一些部门和单位在开展侨务工作中出现了一些没有按照侨务方针政策办事,侵犯了华侨权益的现象。 

对于侨务工作社会化曾有两种不同的看法,一种看法是在侨务工作社会化的情况下,侨务部门就无所作为了,一些人埋怨侨务工作社会化后,侨务部门在涉侨工作的管理上职权弱化了;另一种看法是侨务工作社会化,是改革开放的必然,也为侨务部门广泛运用社会力量开展各项工作提供了良好的条件,但要加强统筹协调。两种看法的争论,在后一种看法上达成了共识,但问题是如何统筹协调。

应该说,侨务工作的一个重要特点是,工作涉及面广,所涉及的业务又均有主管部门。侨务行政主管部门没有必要,也没有可能去包揽其他业务部门的涉侨工作,只能是根据不同特点,区别对待。大概可分为两个层次:

对于主要是涉及华侨华人和归侨侨眷个体差异性需求的部门,统筹协调的主要方式应该是政策协调和实施监督,通过规章规范来约束这些部门在开展侨务工作中保证党的侨务方针的贯彻。比如某业务主管部门在处理涉侨的案件中,应有明确规程的约束,使主管人员在具体行政过程中,要考虑到侨务方针政策。这一约束规则的确立就是政策协调。

对于涉及华侨华人和归侨侨眷群体的专门工作,则需要在政策协调的基础上进行工作协调。涉及华侨华人和归侨侨眷群体的专门工作,包括以对外工作为主的领事保护工作、华侨华人社团工作、华文媒体工作、华文教育工作、侨务对台工作等和以国内工作为主的招商引资工作、侨务引智工作、扶助困侨工作等,涉及外交(外事),商务、教育、科技、对台、税务、海关、民政等等部门。这个层次的统筹协调,最主要的是在相关部门制定公共政策时就要确保党的侨务方针政策的体现。

国外侨务工作,由于中央明确规定“驻外使领馆是我国在海外开展侨务工作,维护海外侨胞合法权益的主要阵地”。“国务院侨办配合外交部从方针、政策上加强对我驻外使领馆侨务工作的指导”,这里不再赘述。国内开展的侨务专门工作,以侨务引智工作为例:由于在西方发达国家海外侨胞中专业人才众多,是我国实施科教兴国,建设创新型国家和人才强国战略进程中值得高度关注并积极引进的重要智力资源。国家有关部门开展了以这一群体为主要对象的“回国创业”“为国服务”的专项引进工作,制定了相关的引进政策。这类政策就应该,也必须考虑到海外侨胞的自身特点,体现党和国家的侨务工作方针,否则就是一套不完备的公共政策。在政策的具体实施过程中,侨务部门要参与协调和组织,来保证党的侨务政策的落实。尽管在这一层次的工作协调中,侨务部门是“配角”,并非业务主管部门,但是从侨务行政的角度看,侨务行政主管部门参与协调组织,又是其职能的基本内涵。

2.国内涉侨部门和单位开展侨务工作的协调与组织

目前,以开展侨务工作为自身主要职责,或重要职责的部门和单位有:党委统战部、人大华侨委员会、政府侨务办公室、政协港澳台侨委员会、致公党、归国华侨联合会等,我们将其称为涉侨部门和单位。其协调工作一直是一个难点。

涉侨部门和单位之间尽管工作职责和侧重点有所不同,但是在开展侨务工作方面,工作对象基本相同,工作内容高度相似,工作方式和手段差异不大,工作重点大致吻合。本来,这么多部门和单位一并开展侨务工作会大大增强了侨务工作力度,但是由于体制机制上的因素,涉侨部门和单位间往往不能形成合力。据有关调查显示,在全国省级涉侨部门和单位间的协调状况不很理想,相当的省区存在问题由于各涉侨部门和单位都有各自的海外代表人士政治安排方式,工作内容、方式、手段和重点十分趋同,虽然说是各司其职,但是事实上的各自为政的现象十分突出。这种状况不仅没有更好地推动侨务工作顺利开展,甚至加剧了海外侨界不和谐、不团结。

解决这个问题,加强涉侨部门和单位开展侨务工作的协调与组织。首先是体制问题,必须明确领导责任,必须明确谁对涉侨部门和单位开展侨务工作的总体负责;其次是明确并保证侨务行政权力的行使和实施,这包括涉侨部门和单位开展侨务工作时,决定其工作对象、工作内容、工作方式和手段、工作重点的侧重,决定其代表人士安排的人选。决定公共财政投入的力度和方向;第三是协调各方,相互配合,形成合力,由于这个问题涉及侨务体制问题,需要做进一步探讨。

3.侨务工作系统内部开展侨务工作的协调与组织

根据法律的规定,县级以上人民政府均设立了侨务机构,并根据各地的实际工作情况配备了侨务工作干部,形成了自上而下的工作系统。与国侨办不同,地方政府的侨务工作机构,除了保证中央的侨务方针政策在本地区的落实,最主要的工作任务是围绕本级党委和政府的中心任务和难点、热点问题,发挥侨务资源优势,为地区中心任务服务,其工作评价标准也是根据其配合地区中心任务的实效制定的,换句话说,“侨务工作重要并不代表侨务部门重要”关键看侨务工作部门能否围绕本地区中心任务,发扬侨务资源优势,选准结合点,做出实际贡献。也就是说,至少在地方政府层面,侨务工作的重要性并不是因为其“政治性强”和“长期的战略性”,而是取决于侨务资源对地区经济的实际贡献程度,因此追求侨务资源的充分使用与全面开发是地方政府侨务工作第一位的目标,而保证中央侨务方针政策在本地区的落实则容易被虚拟化。甚至有的地方政府向侨务部门多年下达招商引资的具体指标,并以此做为考核侨务部门业绩的标准。

深入思考这种状况的出现,我们不难得出,地方党委政府经济建设是其中心任务,动员各方力量,包括海外侨务资源为本地区经济发展服务是理所应当的。但对侨务工作重要性的“政治性和战略性”的内涵的认识缺失,却与侨务部门的工作有关。多年来,我们强调侨务工作的重要性,一直是从侨务资源为中国革命建设的实际贡献方面去讲的,与其他相拟的工作对比,如港澳工作、对台工作,有很大不同。比如港澳工作、对台工作中都有相当大的经济因素在内,与华侨华人的资金、技术、人才一样,港澳地区的资金、技术、人才和台湾地区的资金、技术、人才都是中国大陆经济发展的重要资源和宝贵财富,对中国大陆的经济发展同样有着重大贡献,但是,无论港澳工作、还是对台工作,强调其重要性向来是以政治的角度做为第一位的,这固然港澳地区工作和对台工作具有现实、重大政治因素,有其紧迫性和现实性,但是做为“政治性、政策性强”的侨务工作,却没有将其“政治性和长期战略性”内涵真正成为地方党政领导和侨务工作干部的共识。

侨务工作系统是开展侨务工作的主要力量,可以借助的行政资源十分丰富,但是如何整合系统力量是侨务行政的又一个重大课题。

4.海外资源的规划与协调

海外几千万华侨华人是我国发展的重要资源和宝贵财富,近年来,海外侨胞的构成发生了较大变化,据估计,改革开放后从中国大陆、香港、台湾等地区出去的新华侨华人约有数百万人,在当地出生的华裔新生代超过1000万人,随着时间的推移,他们将逐步发展成为华侨华人社会的中坚力量。如何对应海外侨情的新变化,关于侨务资源持续发展问题,是当前侨务工作面临的一个重大问题。

早在2003年7月,中央领导同志就在会见海外华商代表时明确提出,“侨务部门要认真深入海外侨情的新情况、新变化、新发展,要把可持续发展战略引入侨务工作”,为我们指明了方向。海外几千万侨胞分布在五大洲120多个国家。尽管以所在国家分类,侨务工作的主阵地在我驻外使领馆,但从海外华侨整体工作的规划与协调却在侨务行政主管部门。

侨务工作是一项长期的战略性工作,这种长期性和战略性,决定了侨务工作必须坚持可持续发展的理念,也就是要处理好眼前利益和长期发展的关系,对侨务资源,不仅要“开发”,更需要“涵养”。从历史上看,海外华侨华人对中国发展的持续性贡献是基于两个重要因素,其一,是中国文化因素,海外华侨确有爱国爱乡的光荣传统,他们在海外的荣誉和地位与中国的发展息息相关;其二,是中国(包括国家和民众)对他们长期联络和投入(包括情感投入)。而从现实上看,侨的资源的不平衡性与中国发展的不平衡性相一致,而侨的资源的贡献的不平衡性也与中国发展的不平衡性相一致。在我国东南沿海地区,侨的资源丰富,侨的贡献度高,而在我国中部西部侨的资源递减,侨的资源和侨的贡献也递减,而这种递减的背景对华侨的联系与投入(包括民间的投入)递减相当。

在侨务工作社会化的条件下,非侨务的专业部门在侨的资源上实际上是以“开采为主”,这就要求侨务部门对侨的资源必须以“涵养和培育为主”,侨务工作部门的规划不仅包含“涵养”和“培育”的方式和手段,也要按照新制度学派投资理论研究中的“文化共识”的理念,努力使侨的资源成为国家和民族的共同资源。

(三)确立侨务保障体制

在侨务工作社会化条件下,很多部门都在开展以华侨华人和归侨侨眷为主要对象的工作,推动侨务工作整体向前发展,这种情况下,应该建立积极的侨务保障体制。

1.要建立一支高素质的专业化人才队伍。由于面对的是华侨华人和归侨侨眷这一个庞大的特殊群体的侨务工作任务的特殊性,侨务干部配置和培养应该向专业化人才方向发展,除了政治坚定、作风优良、勤政廉政等国家对公务人员的基本要求外,侨务干部的专业化人才建设应突出包括以下内容:
具有高度的热情和责任感。侨务部门与政府其他部门不同,面对侨胞不仅以服务为宗旨,而且以服务为主要手段,工作弹性很大,从事侨务工作的人必须要有对侨的深厚感情,要有对这项事业真诚奉献的精神,有顽强拼搏、奋发进取的精神。曾有近20年侨务领导工作经历的国侨办李海峰主任曾深刻地指出:“侨务干部的精神状态决定了侨务工作的成效,决定了侨务工作能否在党和国家事业发展大局中有所作为”。

具有亲和力。侨务工作说到底是做人的工作,侨务干部接触海外侨胞,联络海外侨胞,服务海外侨胞,但是并不管理海外侨胞。面对海外侨胞,侨务干部不是官员,而是“自家人”,因此,侨务干部面对海外侨胞要能够真诚相待,平等相处,谦虚和蔼,具有亲和力,使人家愿意与你接触,愿意向你倾诉苦衷,而你的形象则代表着党和政府对海外侨胞的关怀。

具有智慧和政治高度。由于侨务干部面对常年在海外生存和发展的各界精英,因此,侨务干部必须具有国际眼光,熟悉国内事务,有较宽的知识面并至少在一个领域有所研究。海外侨胞中高层次人才是我们工作的重点,做好他们的工作,使其成为朋友,仅仅依靠感情投入和亲和力是不够的,必须要在智慧上交流或较量。由于海外人才遍及各领域,就需要侨务干部具有很广泛的知识面,给予对应,但这并非说明侨务干部应是“万金油”型的,一个优秀的侨务干部至少应该在一个领域有所深入,这样对方才能在与你的交流中获得收益。当然国内的政治经济情况通常是我们的所长,但你依然要有自己的“制高点”。

具有把握“原则性与灵活性”的政治水平。海外侨胞生活在与我们不同的社会制度、不同国情的国家,其政治观点、价值观念和生活方式等已打上住在国的烙印,在工作如何通过灵活性来更好地体现原则性,既不放弃原则,又能展现灵活,这需要较高的政治水平,这也应该是一个合格的侨务干部的“看家本领”。

 2.要确立积极的财政保障机制。开展侨务工作必须有足够的财政资金做保障,应该加大投入。而财政资金在整体侨务工作中的合理配置和有效使用,使其发挥出最大效益,是侨务行政的应有内涵,也是实施侨务行政对侨务工作进行统筹和协调的重要一环。对于财政资金应该根据各涉侨部门和单位及地方,围绕中央侨务工作的总要求,所分解的任务通盘考虑,合理配置,但在目前体制下,是“各花各的钱,各走各的账”。重复、浪费和缺失现象存在,财政资金,从侨务工作整体来看,应有效益未能发挥出来。

3.要加快装备侨务部门的现代化工具和手段,以保证侨务工作部门适应海外侨情的新变化。

(四)侨务行政现状分析

目前,从中央人民政府至县级人民政府均设立了侨务机构,总体上侨务部门纳入了政府序列,但侨务行政并未完全归属至政府侨务部门而是分属在政府有关部门。

首先,是侨务方针政策的研究制定权。目前,侨务工作方针政策的制(拟)定权在国侨办,而涉侨公共政策的制定权则在分属的专业部门。在公共政策制立过程中,在国外侨务工作方面,政策制定权在外交部,国侨办参与;在国内有关招商引资、招贤引智等涉侨工作方面,政策制定权则分属外经贸、人事、科技、教育、海关等部门,侨务部门有的参与制定,有的没有参与制定。

其次,是侨务工作的组织与协调,侨务工作的统筹协调职能已明确在政府侨务部门,但在现有体制中,政府侨务部门的统筹协调力度很弱。

还有,侨务工作保障机制的确定,资源配置权分属财政、人事等部门。政府侨务部门只能“自己顾自己”。

上述状况说明,尽管侨务行政十分重要,但在现实中,侨务行政并未独立归属政府侨务部门,而是分属相关部门,这种状况不利于侨务行政的有效实施。

三、 加强侨务行政的建议

(一)政府侨务部门要转变思维模式

1、要树立侨务行政是政府侨务部门的工作本职的意识。

政府的职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,政府机构则是实现政府职能的载体。政府侨务部门做为政府的有机组成部分,履行侨务行政职能理应是其基本责任,特别是在侨务工作社会条件下,强化侨务行政具有重要意义。

无论是中央政府还是地方政府,在确立政府侨务部门职能定位时,都明确了侨务行政是政府侨务部门的基本职能。然而,在现实工作中,各级政府侨务部门均把主要力量放在了开展具体的侨务专项活动上,忽视了侨务行政职能的履行。这种状况固然与政府侨务部门在现有体制框架下,履行侨务行政的实际执行力较弱有关,但是也与政府侨务部门负责人推进侨务行政的主观能动性不足相关。

显然,相对于推进侨务行政,直接开展侨务专项活动难度较小,成果易于显现,也有利于营造良好的侨务工作环境。但是侨务行政是政府侨务部门的本职,推进侨务行政有利于侨务工作大局,必须给予强化。

2、要树立侨务工作必须协调各力量共同推进的意识。

侨务工作是涉及面相当宽的工作,但是所有涉及的领域又都有主管部门。应该指出的是, 政府侨务部门与其他政府部门有所不同。在《国务院侨务办公室“三定”方案》中曾明确:“国务院侨务办公室的工作,与国务院其他办事机构相比,有一定特殊性。即不仅要管方针、政策, 对侨务工作的开展起统筹、协调、督促、检查的作用,还要直接管理和开展国内外的大量实际工作。”尽管如此,为推动侨务工作整体顺利开展,政府侨务部门的作用决不是仅仅在自身如何开展侨务工作, 而更重要的是如何协调各方力量共同推进侨务工作。

其实,由于政府侨务部门十分熟悉和了解海外侨胞的情况,能够很好地把握海外侨胞的优势、特点和需求;同时,又十分熟悉和了解国内政治经济社会发展的情况,能够很好地把握适合海外侨胞发挥优势和特点的需要。因此,政府侨务部门应该能够把握国家发展和海外侨胞发展的“最佳结合点”。事实上,政府侨务部门也由此产生了许多非常好的工作设想,只是工作视野较多地局限在自身的力量上,苦于自身力量的不足,而无法推进。

因此,政府侨务部门必须要转变思维模式,开展侨务工作必须从“我们能干什么和应该怎么干”的思维模式转变成“我们能协调各方干什么和应该怎么协调”的思维模式。把动员各方力量协同开展侨务工作作为工作的基本方式。

3、要树立为侨服务是政府整体为侨服务的意识

关于建设服务型政府的讨论,是近年来政府转变职能的一个热门话题。党的十七大明确提出了加快建设服务型政府的要求,使政府能否更好把社会公众提供服务成为政府转变职能的重要判断标准。

政府侨务部门与政府其他部门有一个很大的不同,就是政府侨务部门面对侨胞是以“服务”为自己的主要工作手段的。多年来,政府侨务部门以“为侨服务”为宗旨,开展了大量的为侨服务的工作,得到了海内外侨界的高度认可。应该讲,政府侨务部门系统,自下而上,服务意识很强,服务的成效也很大,做为政府面对海内外侨胞的一个“窗口部门”来说,确实应给予高度评价。但是必须认识到由于侨务工作涉及面宽,几乎包括政府的各个部门,因此,为侨服务并不应该仅仅是一个部门的为侨服务,更重要的是政府整体的为侨服务。政府侨务部门做为政府的侨务工作主管部门不能满足于自身的为侨服务,更要推动政府整体的为侨服务。

为了促进侨务工作的全面推进,保证党和国家的侨务方针政策的贯彻落实,政府各部门涉及华侨华人和归侨侨眷的事务均应贯彻为侨服务的理念,政府侨务部门有责任推动政府整体的为侨服务。

(二)政府侨务部门要高度重视和努力参与涉侨政策研究与制定

多年来,侨务工作研究一直在进行,侨务研究的专家学者队伍建设和侨务工作学科建设也有了很大发展,但是侨务工作研究的热点主要集中在历史回顾、侨情分析和工作层面上规律性研究,基本属于基础研究。而对于涉侨公共政策层面的专项政策研究,特别是将基础研究转化为公共政策制定方面的研究,涉及不足。政府侨务部门在政策研究方面投入的力量也远不如在开展活动方面的力量,政府侨务部门的主要负责人在政策研究方面投入的精力也不足。

从公共管理学的视角看,制定相关政策是推进行政的主要工具,特别是对于侨务工作涉及面广,侨务方针在各部门行政中的细化更显得突出。而且,在新的条件下,国内发展和海外侨情都出现了极大的变化,如何把握着两者最佳结合点,亟需进行公共政策的研究与制定,从当前几个重点工作看也是如此。

比如 : 海外华文教育工作。这是关系到侨务资源可持续发展的重大工作,也是提高国家文化软实力、把具有中国特色、中国风格、中国气派的中国优秀文化推向世界的有机组成部分。但仅靠政府的力量既不足够,也不方便,如何运用公共政策的工具,调动社会力量投入海外华文教育就是一个现实课题。

再比如:运用侨务资源,实施“走出去”战略是近年来十分吸引各方面注意的热点话题。由于海外侨胞,特别是在东南亚的华商商业网络庞大,对中国感情深厚,熟悉当地政商各界,了解当地商业规则和运行模式,加之比较优势的存在和互补型经济状况,完全存在携手并进,互利共赢的可能。

可以得出这样的判断:运用侨务资源,实施“走出去”战略是在国家发展到新阶段,海外侨胞的资源优势将会又一次成为国家发展的重大而独特的机遇。这一机遇是可以与改革开放初期,海外侨胞回国投资所展现出来的,海外侨胞的资源优势成为国家发展的重大机遇相媲美的。

但是制定何种配套政策、投资保障机制和适当的金融政策,促使国内企业与海外华商企业结缘,是需要深入研究的。特别是制定适当的金融政策,会极大地促进中国国内企业与海外华商企业结合,“走出去”。我国现有巨额的外汇储备,承受着极大的升值压力,国家对外投资又极其敏感。而用于国内企业与海外华商企业“联姻”,既加快了“走出去”战略,又分散了汇率风险,还“放水养鱼”,帮助了华商企业这一中国民族企业的特殊组成部分的发展,终将获得“回馈”,是个一举多得的措施。当然,如何具体操作和监管,是另外应予认真研究的。做为十分熟悉和了解海外华商情况的政府侨务部门,应该,也有责任积极参与到相关政策制定过程中去。

(三)  建立侨务工作协调机制

目前,由于体制、机制上的原因,侨务行政力度较弱,应给予加强。但是,将侨务行政权集中在政府侨务部门也不现实。这里至少有两个原因:一是,从职能上看,政府侨务部门承担着侨务工作管理和直接开展活动两类任务,从一方面看,将侨务行政权集中在政府侨务部门,并不符合将管理权与运行权分离的政府职能调整方向,有“集裁判员和运动员于一身”的可能,从另一方面看,政府确实也需要有一个“窗口单位”办理华侨事务;二是,从体制上看,党委、人大、政府、政协、党派、团体都在直接开展侨务工作、举办侨务活动,由政府部门统筹调节,全面行使侨务行政权,也确有体制上的障碍。所以,侨务行政权的集中归属涉及体制、机制问题,涉及职能调整、机构设置等重大问题。
从宏观看,全面推行侨务工作,必须确立“党的领导、政府负责、社会协同”的工作体制。

“党的领导”。不仅是因为侨务工作是一项政治性强的工作,工作的主要内容是“凝聚侨心,汇集侨智、发挥侨力、维护侨益”,而且,也是因为侨务工作是一项战略性工作,在海外培育一支长期对我友好的力量是侨务工作的重要任务。因此,必须加强党的领导。

“政府负责”。侨务工作是一项公共事务,政府运用公权力推动,理应对此负责。政府职责包括政策制定,综合协调和确定工作保障机制等,最终对侨务工作的成效负责。

“社会协同”。侨务工作作为一项公共事务是由国家公权力推进的,但社会各界力量也参与其中,协调组织好社会力量推进侨务工作,也是侨务工作健康全面开展的重要因素。

从现实看,从中央开始,各级建立高层的侨务工作协调机制来强化侨务行政是可行的方案。各级所建立的协调机制需要解决两个问题 : 一是,在政府内部,保证政府侨务部门在协调统筹政府其他部门开展涉侨工作的权力;二是,在政府外部,能够按照分工合理、职权明晰的原则,以政府侨务部门为主导,统筹各涉侨部门和单位的侨务工作。协调机制层次设置的高低,应取决于解决上述两个问题的程度。

(四)侨务行政的成效应作为政府考核侨务部门工作的重要指标

近年来,各级政府在推行科学化管理过程中引入了对政府部门及其负责人的考核机制,极大地推动了政府的规范化建设,也已成为导向政府部门工作的重要工具。由于侨务行政是政府侨务部门的本职,且目前较为弱化,因此,应该将侨务行政的成效列入政府对侨务部门及其负责人的考核内容,从政府层面进一 步加强侨务行政的推进。

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侨务工作领域十分宽广,在新的形势下加强侨务行政是推进侨务工作整体发展的重要着力点,有助于党的侨务方针政策的全面落实,能使侨务工作在全面建设小康社会,实现中华民族的伟大复兴的进程中发挥更大的作用。

(本文摘自作者硕士学位论文《新时期侨务行政研究》)

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