李鸿阶
去年以来，随着民进党的上台执政，台湾侨务政策发生重大的变化。分析台湾侨务政策变化的背景、发展特点及其政策走向，对于我们把握先机，有针对性地开展侨务工作等都有一定的意义。
一、台湾侨务政策变化的宏观背景
民进党上台后，由其“台独”理念不得人心，海外华人社团出现微妙变化，台湾侨务政策实施的生态环境也发生很大变化。一方面，因对国民党政权的不满，以往拒绝与台湾当局接触的一些华人社团，开始转与台湾驻外单位联系和接触；而部分亲台的传统华人社团，处于对新政权“台独”理念关注和施政方面的各种疑虑，仍处于观望和调适中。另一方面，由于大陆新移民大幅增加，积极参政议政和融入当地主流社会，社会影响力日益提高，在“反独促统”斗争中发挥着日益重要作用，有效地遏制了台湾当局“务实外交”、拓展国际活动空间的企图。同时，随着全球化的发展，海外华人社团结构、人员组成和分布状况都发生深刻变化，正朝着世界性、专业化和多族群格局发展，海外华侨华人这一“重要的资产”，日益成为台湾当局迫切争取的对象，成其拓展对外联系渠道的重要“桥梁”。在此情况下，迫使台湾当局对侨务政策做出相应调整，由以往重视政治目标转向功能性调整，兼顾学术性，以适合变化了的客观形势的需要。
二、现阶段台湾侨务政策的主要内容
现阶段的台湾侨务政策，走向了以联系和服务华人社团，拓展侨教和侨校，辅导台商和华商为主轴，实现保侨互侨目标，全方位地侨务工作。具体地说：
一是透过侨务渠道，为其推行“务实外交”服务。台湾当局把侨务工作和外交看成是“一体两面”，两者相辅相成，侨务工作实际上成了台湾“建立‘国家’安全海外新机制”，拓展国际生存空间的努力方向。为了发挥海外侨胞在促进经济发展、巩固岛内安全利益和拓展对外关系的积极作用，台湾当局在召开两次“全球侨务会议”基础上，在今年夏天召开的第三次“全球侨务会议”，重点研讨新世纪的侨务政策，包括加强联系服务开创侨务新局面、全面振兴海外华文教育、推动成立全球华商资讯中心和强化新世纪海外文宣机制等方面，强化侨务工作的深度和广度，进一步突出侨务政策的务实性。
二是以服务为宗旨，加强对海外侨胞的扶持。为海外侨胞的生存和发展服务，是近期台湾当局侨务政策的一大特点。但因政治方面限制，台湾当局对海外侨胞的扶持，大多通过经济手段进行。海外侨胞以经营中小企业为主，生存和发展都有一定困难，为解决这些问题，台湾“侨委会”开设了全球华商资讯网和海外华文报刊资讯站，定期举办财务经理人、国际贸易和工商研习班，开展世界台商青年研习营以及台湾人教授协会等活动，广泛收集各地华商资料，建立完整的资料库，提供给各地华商自由联结及运用。同时，召开海外台商投资经验座谈会，修订《华侨及外国人投资证券管理办法》，强化“华侨信用贷款保证基金”功能，为海外侨商融资提供服务。目前全球留台生有7万多名，为了整合这股力量，协助海外侨团健全组织与有效运作，台湾在2000年5月份召开了“世界留台校友会联谊总会”。
三是改选“侨委会”，整合海外侨务资源。张富美上任后，台湾“侨委会”就频繁调动驻外人员，并邀请他们作海外工作经验报告。修正了“侨务委员会侨务委员遴聘要点”，就侨务委员人选、任期和具体职责等做了相应调整。本着年轻化、增加妇女席位、地区性调整和转向功能性等原则，在提高侨胞服务质量的同时，拟将重新分配资源。为此，台湾“侨委会”一改过去按传统侨社、新侨、不同政党和族群分配侨务委员人选做法，而是不分族群、省籍、性别和党派，冀以建立一种让大家都有参与机会的机制。侨务委员做满两任六年后都得退出，一律升为咨询委员。通过了《华侨身份证明条例》草案，但该条例仅适用“侨居国外的国民”，不包括具有大陆、香港、澳门身份的居民，具有一定的政策局限性。
四是提升华文教育和对外宣传层次。台湾一向重视海外华文教育，强调华文教育对传承中华文化的贡献，拟从硬件设施、师资力量和网络科技入手，通过回岛研习、海外巡回教学等形式，提升华文教育层次。台湾海外侨校有3800多所，侨生人数达10405人。为此，台湾“侨委会”开设了全球华文网络教育中心，并将半数以上经费用于华文教育。现阶段台湾的海外侨民教育政策，主要是推广侨民教育、中华文化；拓展侨民文化及社教活动、宣扬台湾“经验”；强化函授教育及空中教学；加强侨生辅导及联系等，使台湾华文教育走向国际化。为达到这一目标，台湾拟建立全球华文网络教育中心，利用科技加强侨教，举办了十多期“华文种子网络师资研习班”；召开海外华文教材会议，长期提供教学工具和课外读物，拟编制“认识台湾”系列教材，协助华裔子弟认识和学习台湾文化；举办各种研讨会、研习班和补习班，辅导海外侨生来台就学，增加侨生来台工读和奖助学金名额，提高侨生保险费补助比例，落实在学侨生照顾政策，积极争取侨生留台工作权。“侨委会”开播宏观卫视频道，实行全天候播出。该频道以介绍全球华人与华社动态为主，设有华人地球村网站，跨洋制作“四海侨心”连续剧，大力宣扬海外侨胞艰苦奋斗以及如何在异地生根、争取权益等历程。
三、台湾侨务政策变化的新特点
随着侨务生态环境的变化，台湾侨务政策呈现出以下的新特点。
首先，以务实性为主，兼顾平衡性。为了因应新挑战，建立良好的沟通渠道，台湾侨务政策将以弹性做法，通过建立侨团（民）联系网路，“结合海内外侨务志工资源”，（1）为“务实外交”服务。“运用侨届力量来推动加入联合国”，是未来台湾扩大国际生存空间的重要策略。为此，台湾当局企图让侨务工作成为“外交”的第二轨道。近十年来，台湾每年约有2—2.5万人移居岛外，成为新一代移民。（2）台湾将侨民看作是“国”力的有效延伸，逐步改变原来对移民“不鼓励、不禁止”政策，拟将规划推动移民海外。着手建构海外侨民人口登录系统，确切掌握资料，提供优质服务。为了淡化“等级论”不良影响，统合海外社团力量，避免侨务工作出现“重美轻欧”等现象，努力兼顾地区性、台侨与传统侨社之间平衡。台湾强调，服务海外侨胞无先后顺序之分，对于认同“中华民国”、热爱台湾的海外侨民，不分党派、族群，都会得到“侨委会”一视同仁服务。（3）
其次，重视发挥留台校友会的作用。台湾侨务政策拟“在合理运用有限资源的原则下，将扩大海内外交流为优先考量，推展全方位侨务工作”。台湾“侨委会”每年预算经费为19亿元，把留台校友看作“外交经济重要资源”，重点扶持世界各地留台校友会发展。（4）为了更好地配合海外社团和留台校友会发展，台湾“侨委会”设有“海外华侨团体辅导办法”、“海外华侨团体联系登记要点”和“侨情资料管理系统”。同时，放宽移民条件，积极扩大侨生规模，透过利益导向，培植亲台力量。近期拟修订《侨生回‘国’就学及辅导办法》，经报“行政院”核准，开放各大学研究所、科技大学和二年制专科学校等，依最新修订办法开始招收侨生，增加留台侨生人数，便于日后发挥留台校友的作用。
第三，以服务岛内经济建设为目的。台湾“侨委会”在完成“全球华人经济力现况”研究报告后，着手推动成立全球华商资讯中心，促使海外华人资讯服务联网。实施一系列的辅导华商经济政策，包括培植侨社经贸人才（举办各种研习班，派专家巡回指导，成立海外侨营事业经营服务团，派遣农业技术辅导服务团，安排侨商回岛实习生产技能，加强华裔子女训练）；强化华侨贷款保证基金功能、协助台商融资（扩大基金功能，增设服务据点及外国合作银行，加强融资保证服务，研拟采取的具体抒解方案，有效处理侨商的融资困难）；鼓励侨商回岛投资，增进经济合作（收集整理华侨投资资料、召开国际投资合作研讨会、定期考察侨资企业，举办侨资事业经营系列研讨活动、编制投资环境介绍等）；培养侨商进口能力，增强台湾外贸力量，鼓励和协助侨商购销台货；整合和辅导海外台湾商会，促其健康发展（与各地台湾商会建立良好关系、成立洲际性暨世界性台湾商会联合总会）；加强海外侨商联系，建构全球侨商网络（召开世界华商经贸会议、世华金融联谊会、加强与专业团体联系）；建立全球华商资讯网，协助掌握商机；推动华人经济学术研究，收集华商经贸资料，以便提供施政参考等。（5）
第四，强化侨务工作的连续性和功能化。台湾“侨委会”拟调低政治考量因素，重视侨务工作的一贯性，积极向功能性转化。目前，拟定了以教育、文化和经济为重点，全方位地拓展海外侨务的工作思路。为此，扩大了“侨委会”的具体服务对象，将其服务延伸到包括联系和辅导海外社团；协助侨教、侨校发展，在海外扩展华文教育及中华文化；培育侨社经贸人才，扩大华人资金、人才、技术、市场和信息等资源的整合，协助华商及台商在侨居地发挥力量；建立导引华侨回台投资机制，鼓励海外侨胞回岛服务等方面。为了凝结侨心，台湾侨务将工作目标转向照顾好海外华人，确实维护海外华人权益，促使海外华人早日融入当地的主流社会；积极推展完整的移民政策，鼓励岛内人口外移，避免侨社出现断层现象，使其侨务工作更具务实性和时效化。
四、台湾侨务政策面临的问题及其发展趋势
台湾当局将侨务工作视为“务实外交”的重要手段，企图透过侨务活动拓展国际生存空间，搞“一中一台”，这种分裂祖国图谋，伤害了广大海外侨胞的心，理所当然地遭到大家反对，表明台湾侨务政策明显的局限性。目前，台湾侨务政策面临的主要问题是：
首先，“等级化”阴影难于散去。张富美上台后，抛出了按照新台湾人、侨生和传统侨社服务优先顺序的“等级论”，引起海外社团的强烈反弹和严重抗议。为了安抚侨团和侨社，改变“里外不是人”的尴尬局面，解决新老侨之间矛盾，台湾“侨委会”在澄清说法、派专人前往侨届致函、道歉，张富美也表示收回“等级论”情况下，表面上看“等级化”风波已告平息，但它对海外传统社团伤害恐怕难于弥补。去年海外侨胞回台庆“双十”人数大幅减半，不少亲台华人社团和侨胞转而访问大陆等，说明“等级论”阴影仍将余波汤漾。
其次，“侨委会”改选遭到强烈的反弹。台湾现有侨务委员177人，任期届满后，“侨委会”拟将侨务委员任期由一任三年、连续二次（共九年）改为只能连任一次（共六年）。同时，改变侨务委员中的新、老侨人数比例，增设台商新任侨务委员，这种做法遭到不少社团的抵制。改选做法符合新老更替的方向，但台籍委员比例偏高，在新遴选的180名侨务委员中，台籍人士有97人，占55.57%；由于准备工作不充分，沟通和解释性不够以及善后处理滞后等原因，增加了海外侨胞的隔阂，不少亲台社团对此持消极的态度。老侨代表急剧减少，在台湾“侨委会”地位日渐式微，有可能导致新老侨矛盾激化，使海外亲台社团面临进一步分化和分裂的危险。
第三，可资运用的侨务资源有限。近年来，台湾海外移民数量迅速增加，但由于策略不当，可资运用的侨务资源有限。台湾通过《华侨身份证明条例》草案，将适用对象定位在“侨居国外的国民”，不包括持有大陆、香港、澳门身份的居民，人为地搞省籍界限，把持有大陆、香港、澳门身份的居民推向了另一边，不利于海外侨胞的团结，其政治图谋非常明显。这与台湾“侨委会”标榜的将“心系台湾放眼天下”，（6）全方位拓展侨务工作的说法，显然是大厢竟庭的，表明台湾侨务政策过于“务实”、也欠缺胸怀，将受到海外侨胞的广泛批评和反对。
为了适应变化了的侨务环境的需要，提高侨务工作的针对性，台湾“侨委会”厘定了当前侨务工作方向，主要是扩大侨民参与机制，厚植海外支持力量；全面振兴华文教育，确保侨教优势地位；结合全球华人力量，开展经贸知识经济；调整海外文宣作为，整合涉外网络入口；推动侨务行政革新，健全法制发挥功能等。同时，拟改进辅导侨团、侨社组织和运作的方法，并就侨务政策观念、策略性目标和运作方式做了具体调整。（1）在观念方面，应由“领导关系”转变为“伙伴关系”，由“单向服务”转为“双向互动”；由“代表参与”到“功能互动”，由“争取侨心”转向“培养共同价值体系”；（2）在策略性目标方面，应该协助侨民生存发展、促进侨社团结和谐、拓展“国民外交”、改善两岸关系；（3）在运作方式上，侨务工作要结合科技发展，建立以网络资料库为基础的侨情资料库管理系统，鼓励成立区域性以及世界性侨团组织，邀请各地重要的侨团、侨社负责人回岛访问，就当局重要的政策和海外侨情充分交换意见；在海外重要侨区扩充服务据点；积极培训侨社志工，建置各地侨教中心志工团组织；鼓励侨社举办有关社区关怀以及社会公共事物活动，提升华人形象和政经地位等。（7）
五、有关的政策建议
为了面对21世纪的新局势，台湾将侨务会议定为：“海外侨胞与‘国家’安全新机制，海外侨胞与国民外交”两大主题。针对台湾侨务政策的这些变化，我们必须未雨绸缪，进行深入研究，实施相应的对策，达到争取主动、为我所用的目的。
一是侨务政策要以建立最广泛的爱国统一战线为目标，切实为祖国的统一大业服务。当前台湾的侨务工作正处于重要的转型期，尤其是提出“等级论”的谬论后，造成海外华人社团的强烈反弹和抗争，使台湾侨务政策陷入被动，面临着很大的困难，不少亲台的社团面临着分裂、分化的危险，这给我们开展海外侨务工作创造了条件，带来种种的便利。我们应不计前嫌、一视同仁，重视发挥政策效应，进一步做好亲台社团的团结、争取和分化工作，发挥他们的积极性，使海外侨力资源最大限度地为我所用。在“反独促统”斗争中，不论新侨、老侨，还是台籍人士，只要拥护祖国统一，就是我们分化、团结和争取对象，是我们组成最为广泛的爱国统一战线的基础，对促进“反独促统”斗争，早日实现祖国的统一大业等都有十分重要意义。
二是侨务工作是外交政策重要组成部分，要以服务全体侨胞为准绳，把这项工作做细、做好。侨务工作的对象是活生生的人，涉及面广，政策性、艺术性都很强，它与外交工作相辅相成，甚至有更大的弹性空间。有些政府不好出面或直接做的事，通过海外侨胞的穿针引线，可以起到事倍功半效果。长期以来，以色列之所以能在阿拉伯世界的包围中求得生存和发展，与其充分发挥海外以色列后裔的作用有很大关系。他们出钱出力，在西方国家游说，在美国政府、国会寻找代理人，为母国说话、办事，使以色列能够在恶劣的生存环境中发展起来，他们的做法值得借鉴。我们拥有3400多万的海外华侨华人，他们分布在世界各地、爱国爱乡，隐藏着巨大的侨力资源，可以为我国的经济建设和社会发展贡献力量。我们与美国霸权主义斗争的胜利，凝结着海外华侨华人的智慧和心血。
三是为海外侨胞生存和发展服务，是我们侨务工作的根本出发点。海外侨胞融入当地的主流社会，取得较好的生存和发展条件，需要经历薪火相传和不屑的奋斗。经济是基础，决定着海外华人未来的社会地位。海外华侨华人多数处于社会的中下阶层，生存和发展权都受到限制，急需我们力所能及的帮助，以体现祖国的照顾和温暖。华文教育基础性强，事关如何培养华裔下一代，直接面对的是广大的海外侨胞、影响面广，既看得见、摸得着，见效又快，是件功及千秋、馈及后代的大事，值得感情投资，要舍得化钱。因此，今后不论提供华文教科书、培养师资力量，还是搞侨情宣传，整合海外侨力资源，都得兼顾长远的利益。近年来，台湾通过留台校友会，搞所谓的“光华之夜”，在华人聚居地建有不少图书馆等，既宣传台湾“经验”和文化，又拢烙一批华人的心，这些做法值得警惕。
四是侨务政策要保持连续性，做到通盘考量，真正发挥应有的配套作用。近年来，台湾重新厘定侨务工作方向，也舍得化钱，并将政策重点转向以保侨护侨为主。事实上，随着客观环境变化，海外华侨华人的组织结构、人员构成和功能作用等都发生重大变化，随着新移民的崛起和作用日益突出，我们侨务政策应作相应调整，但调整应慎重，防止出现反弹现象。要重视侨务政策连续性和导向作用，取信于人，提高政策含金量，进一步获得海外侨胞的认同和积极支持；要认真研究对外交流的途径和方式，摸清新情况，解决新问题，做到重点突出、有的放矢；要积极开展侨情调研，适当放宽移民条件；要重视发挥媒体宣传作用，多反映海外侨胞的奋斗史，扩大宣传他们对当地经济和社会发展的贡献，加深当地人民的理解和支持，真正为华侨华人融入当地主流社会，参政议政，取得更好的生存和发展机会服务。
五是建立侨务委员会，提高侨务决策的科学性和权威性。随着侨务工作的不断社会化，侨办、侨联、统战和有关民主党派等涉侨部门，都积极参与侨务工作，取得不小的成效；但也带来多头管理、局限于迎来送往和容易流于形式等问题，难于发挥合力和一致对外的作用。因此，有必要组成统一的侨务委员会，明确其功能定位，各涉侨部门都参入其中，做到分工合理、各司其职，发挥侨务部门协同作战的优势，提高侨务决策的科学化、民主化和权威性。要不断充实侨务干部队伍，优化涉侨人员构成和知识结构。要有长远的工作目标，切实增加侨务经费，不失时机地“走出去”开展工作，真正到侨情第一线，做好排忧解难和联络感情的工作，深交老朋友、广交新朋友，使侨务工作真正为我国的改革开放和现代化建设事业服务，为祖国的和平统一大业服务。
（作者单位：福建社会科学院华侨华人研究所）
